05.12.2017

Законодательный процесс в Соединённом Королевстве Великобритании и Северной Ирландии

Антон Фигуров
Руководитель отдела аналитики и мониторинга
ЗАО «Дабл Ю Би Эл Дистрибьюшн»
analytics@worldbiz.ru

Процесс прохождения законопроектов в нижней Палате Парламента Соединённого Королевства — Палате общин — зависит от характера законопроекта.

По кругу регулируемых вопросов билли подразделяются на публичные и частные. К публичным относятся те, которые затрагивают общие интересы. Их действие, как правило, распространяется на территорию всей страны. К частным относятся те билли, которые затрагивают индивидуальные интересы или имеют лишь местное значение (законы, регулирующие деятельность отдельных компаний и корпораций; действующие в пределах определенных административно-территориальных единиц). Частные билли вносятся лицами, заинтересованными в их принятии (это могут быть местные органы, государственные учреждения, корпорации).

Публичные законопроекты подразделяются на правительственные, то есть внесенные депутатами — членами правительства, и законопроекты частных членов, то есть внесенные рядовыми членами Парламента, не являющимися членами правительства. Это деление публичных законопроектов оказывает решающее влияние на судьбу законопроекта.

Каждый публичный законопроект должен пройти в Палате общин пять стадий: первое чтение, второе чтение, стадию комитета, стадию доклада, третье чтение. В дополнение к этому, если текст законопроекта был изменен в Палате лордов, в Палате общин должны быть рассмотрены поправки Палаты лордов.

Разработка законопроекта

Внесению законопроекта в Парламент предшествует длительная предпарламентская стадия его разработки. Все наиболее важные законопроекты разрабатываются в министерствах. При этом проводятся широкие консультации как между различными министерствами (особенно с министерством финансов), так и министерств с различными группами давления, предпринимательскими ассоциациями, тред-юнионами. Все консультации носят конфиденциальный характер. Проект закона не обнародуется. Если же правительство хочет провести более широкое обсуждение, оно может опубликовать консультативный документ — «зеленую книгу» или «белую книгу», в которых излагается общий смысл предложений правительства. Министерство-спонсор представляет билль комитету кабинета, который занимается долгосрочным планированием законодательной программы. В кабинете имеется также специальный комитет по законодательству, на обязанности которого лежит осуществление контроля за тем, чтобы все представляемые Парламенту законопроекты прошли через Парламент до конца сессии. Законопроект может быть внесен в любую Палату. Однако наиболее важные билли вносятся в Палату общин.

Члены Парламента не видят текста законопроекта вплоть до момента его представления.

Чтения

Законодательная инициатива в Великобритании принадлежит только членам Парламента. Согласно действующей процедуре, законопроект вносится в общем порядке, независимо от того, является ли вносящий членом правительства. Министр, когда вносит законопроект, формально делает это не в своем качестве члена правительства, а как член Парламента. Правительственный билль вносятся тем министром, который отвечает за его разработку и прохождение в Палате.

Порядок внесения билля в Палату носит наименование первого чтения. Член Палаты, желающий внести законопроект, делает уведомление спикеру о своем намерении. Когда спикер называет его фамилию, он вручает клерку Палаты так называемый «фиктивный билль», то есть лист бумаги, в котором указывается короткое и длинное название билля, фамилия депутата, внесшего законопроект, и тех депутатов, которые выступают в качестве поручителей по законопроекту (не менее 12 членов Палаты). Клерк зачитывает краткое название законопроекта, называет день для второго чтения и отдает распоряжение о напечатании законопроекта. Как правило, на этой стадии не происходит обсуждения билля. Правительство прилагает к биллю короткую объяснительную записку.

Во время второго чтения обсуждаются основные, принципиальные положения законопроекта. В этой стадии Палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, насколько целесообразно в принципе изменение законодательства, предлагаемое внесенным зако-нопроектом. Второе чтение может быть окончено либо одобрением законопроекта и направлением в профильный комитет для внесения поправок, либо отклонением законопроекта в целом. Парламентские прения на этой стадии не оказывают влияния на содержание статей законопроекта.

В начале второго чтения спикер ставит вопрос о том, приступить ли к нему. В этот момент любой член Палаты общин может возразить против предложения спикера, либо внести поправку о том, чтобы законопроект был «прочтен» во второй раз по прошествии трех-шести месяцев, либо предложить поправку с указанием оснований, по которым законопроекту вообще должно быть отказано во втором чтении. Эти предложения ставятся на голосование. Если билль потерпит поражение при голосовании, то дальше он не рассматривается.

Таким образом, в отличие от законодательного процесса некоторых других западных стран, где законопроект сначала рассматривается комитетами, а потом — на пленарном заседании (США, Франция, Италия), в Великобритании законопроект сначала обсуждается Палатой в полном составе и лишь потом направляется в комитет.

Билли, одобренные во втором чтении (как правило, они принимаются, поскольку правительство располагает поддержкой правительственного большинства), направляются в постоянные комитеты (либо рассматриваются Палатой, преобразованной в комитет всей Палаты) для прохождения комитетской стадии.

В комитете законопроект рассматривается детально, постатейно. При обсуждении законопроекта комитет связан решением Палаты, вынесенным при втором чтении, и не вправе вносить в законопроект такие поправки, которые искажают принцип законопроекта, уже одобренного Палатой общин.

Комитет не может вносить в законопроект положения, которые противоречат принципу законопроекта. Он имеет право отклонить любую статью законопроекта. При передаче законопроекта в комитет Палата дает ему специальные инструкции, которыми определяются полномочия комитета в отношении данного законопроекта.

Комитетская стадия заканчивается составлением доклада по законопроекту, который представляется Палате общин.

Далее, в стадии доклада, Палата рассматривает докладываемый комитетом законопроект, обсуждает сделанные им поправки и решает, должны ли отдельные статьи законопроекта быть принятыми в прежнем виде, с поправками комитета или новыми поправками, предложенными членами Палаты в этой стадии. Билль не рассматривается постатейно. Практически обсуждение ограничивается предложением отдельных по-правок депутатами и голосованием по ним. Спикер вправе отбирать поправки, подлежащие обсуждению.

Как правило, третье чтение законопроекта имеет место сразу же после окончания стадии доклада. Это формальный этап в обсуждении законопроекта, ибо во время дебатов Палата связана уже принятыми положениями законопроекта. На этой стадии могут предлагаться поправки, не затрагивающие существа билля, обычно чисто редакционные, касающиеся стиля законопроекта, его заглавия и т.п. После голосования законопроект считается принятым Палатой общин. Если он был внесен первоначально в Палату общин, издается приказ, чтобы клерк «представил билль лордам и просил их содействия»; законопроект передается в Палату лордов с надписью «да будет передано господам».

После прохождения законопроекта через обе Палаты он должен получить одобрение Королевы и вслед за тем становится законом. Формально главе государства принадлежит право абсолютного вето. Практически королевское согласие на билль — формальная стадия законодательного процесса.

Особенности рассмотрения финансовых законопроектов

Процесс прохождения законопроектов, связанных с расходованием или собиранием средств государственной казны, имеет ряд особенностей. За Палатой общин признано исключительное право осуществлять контроль над финансами. Правительство не имеет право расходовать государственные средства и вводить налоги без согласия Парламента. Финансовое законодательство — исключительная прерогатива Палаты общин. Финансовые предложения правительства должны быть приняты ею, и финансовые билли могут быть внесены только в Палату общин. Однако право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вотированных Парламентом, принадлежит правительству. Ему же принадлежит инициатива в финансовых вопросах. Право внесения в Палату общин законодательного предложения о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно правительству.

Согласие Парламента на сбор налогов и расходование денежных средств выражается в принятии специального законодательства на этот счет. Основные финансовые законы, принимаемые ежегодно, — Закон о консолидированном фонде и Закон об ассигнованиях. В них фиксируются расходы на нужды финансируемых из бюджета учреждений. Основные доходы, поступающие в государственную казну, фикси-руются в Законе о финансах.

Финансовым считается не только законопроект, в котором финансовые статьи составляют основное содержание, но и любой иной законопроект, содержащий статьи финансового характера. Поскольку Палата общин не может ассигновать никаких средств без просьбы правительства, для принятия законопроекта, в котором содержится соответствующее предложение, необходимо получить согласие правительства.

Согласно финансовой процедуре Палаты общин, законопроект об ассигнованиях вносится правительством в виде смет министерств и центральных ведомств. Палата общин должна рассмотреть все сметы и вынести по каждой из них отдельную резолюцию, санкционирующую ассигнование требуемой суммы из государственной казны. Формальная резолюция предшествует принятию Закона об ассигнованиях.

Палата общин не может ни изменить цели ассигнования, ни увеличить сумму расходов, требуемую правительством. Она только может либо вовсе отказать в данном ассигновании, либо уменьшить требуемую сумму.

Предлагаемые правительством налоги воплощаются в заявлении о бюджете, с которым выступает в Палате министр финансов. Заявление включает не только предложения о налогах, но дает общий обзор состояния национальной экономики. Содержание этого заявления держится в строжайшей тайне. После выступления министра финансов Палата общин принимает резолюцию, санкционирующую налоги. Эта ре-золюция воплощается в Законе о финансах.

Дебаты по финансовому законодательству используются Палатой для проведения дебатов по тем или иным вопросам правительственной политики. Право выбора предмета обсуждения в большинстве случаев предоставляется оппозиции.

Особенности рассмотрения частных законопроектов

Инициаторами частных инициатив могут быть любые лица, и, соответственно, частные законопроекты вносятся в Парламент не депутатами, а заинтересованной стороной. Инициаторы билля составляют петицию, обосновывающую необходимость его принятия. Законопроект должен быть опубликован в официальном издании («Лондон газет»). Возражения против законопроекта также подаются в форме петиции. Обычно в Парламенте вместо инициаторов и оппонентов частного законопроекта выступают их представители.

Частный законопроект проходит первое и второе чтения. Наиболее существенная стадия — обсуждение в комитете Палаты по частным законопроектам. Заседание комитета напоминает судебное заседание. Затем частный законопроект представляется Палате и проходит те же стадии, что и публичный билль.

Делегированное законодательство

Парламент — верховное законодательное учреждение, и ни один орган не может законодательствовать без его уполномочия. Парламент вправе передать кому угодно любые свои полномочия, в том числе и законодательные, оставляя за собой лишь общий контроль за их осуществлением. Издаваемые правительством на основании законов постановления называются поэтому актами делегированного законодательства.

Контроль Палаты общин над актами делегированного законодательства осуществляется на основании Закона об издаваемых на основании статутов постановлениях 1946 г. Уполномочивающий закон предусматривает, что акт делеги-рованного законодательства должен быть представлен в Парламент в соответствии с процедурой, установленной законом. Согласно закону, акты делегированного законодательства могут представляться в Палату общин либо до либо после вступления в силу, в зависимости от того, что предусмотрено в уполномочивающем законе.

В Палате общин существует специальный комитет по делегированному законодательству, проверяющий те билли, которые были внесены в Палату общин. Члены Палаты участвуют также в работе объединенного комитета по проверке актов делегированного законодательства. Комитеты изучают постановления с точки зрения их соответствия закону, на основании которого они были изданы, и представляют Палатам доклады о тех актах, которые считают заслуживающими внимания.

Материал подготовлен на основании информации, представленной на https://www.parliament.uk/.

Юрисдикция:  Соединённое Королевство
Тематики:  Законодательный процесс

Copyright © 2008–2018 Дабл Ю Би Эл Дистрибьюшн. Все права защищены.
Любое копирование или воспроизведение информации, содержащейся в настоящем материале, полностью или частично, возможно только с разрешения Дабл Ю Би Эл Дистрибьюшн.



Перейти в раздел «Аналитика»