03.05.2018

Законодательный процесс в КНР

Илья Манеев
Главный специалист отдела зарубежного права
ЗАО «Дабл Ю Би Эл Дистрибьюшн»
analytics@worldbiz.ru

Согласно Статье 1 действующей Конституции КНР, принятой в 1982 году, Китай является социалистическим государством демократической диктатуры народа, руководимым рабочим классом и основанным на союзе рабочих и крестьян. Статья 2 гласит, что народ осуществляет государственную власть через Всекитайское собрание народных представителей (далее — ВСНП) и местные собрания народных представителей (далее — СНП) различных ступеней. Однако на практике действующая в КНР система законодательной власти имеет свои уникальные черты и особенности.

Следует отметить, что в КНР законодательной инициативой обладает сразу несколько государственных структур. Существуют несколько уровней законодательства, включая общегосударственные нормативные правовые акты, административно-нормативные акты, а также нормативные акты местного характера, которые осуществляются разными властными структурами. Кроме того, нельзя сказать о том, что в Китае действует принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную с системой «сдержек и противовесов» по примеру западных и европейских демократий. Председатель КНР и Премьер Государственного совета КНР (далее — Госсовет КНР) избираются на сессии ВСНП. Председатель КНР распоряжается об опубликовании законодательных актов согласно решениям ВСНП. При этом Премьер Госсовета КНР не вправе утверждать или отклонять принятые ВСНП законодательные акты. Кроме того, административно-нормативные акты (по своей сути, подзаконные акты) Госсовета КНР не должны противоречить законам, принятым ВСНП, а нормативные акты местного характера не могут противоречить общегосударственным законам и административно-нормативным актам. ВСНП вправе аннулировать административно-нормативные акты и нормативные акты местного характера в случае, если они противоречат принятым им законам. Таким образом, отношения внутри законодательной системы КНР скорее представляют собой отношения «подчинения, отношения единого руководства и надзора», но не западную систему «сдержек и противовесов».

Современный законодательный процесс КНР отличается определенной самобытностью. С точки зрения разделения функций, это процесс, действующий под единым руководством «Центра», который имеет определенную «многоступенчатость» и «многоплановость». Единое руководство «Центра» — это ВСНП и его Постоянный комитет ВСНП (далее — ПК ВСНП). Довольно широким спектром законодательных инициатив обладает Госсовет КНР. Кроме того, определенную роль в законодательном процессе играют власти на местах.

Таким образом, важнейшие для государства законодательные процессы (в первую очередь, так называемые основные или конституционные законы) закреплены за ВСНП и ПК ВСНП. Прямого влияния на данные процессы не имеют ни местные власти, ни любые другие органы власти КНР. Следует отметить, что нормативные акты местного характера не должны противоречить Конституции КНР и прочим основным законам страны. Однако при разработке законопроектов в национальных автономиях возможны исключительные случаи принятия некоторых нормативных актов, не полностью соответствующих Конституции КНР и прочим основным законам страны, при условии, что такие акты будут действовать в рамках, определяемых Конституцией КНР, Законом КНР о национальной территориальной автономии и Законом КНР о законодательстве. Принятые нормативные акты автономий передаются на утверждение в ВСНП.

Что касается принципов «многоступенчатости» и «многоплановости», то их можно охарактеризовать следующим образом:

Многоступенчатость. ВСНП и ПК ВСНП принимают законодательные акты, а Госсовет КНР и подведомственные ему органы разрабатывают соответствующие подзаконные акты и отраслевые правила. Наряду с данными законотворческими процессами, органы государственной власти и правительства «на местах» разрабатывают нормативные и подзаконные акты местного характера. Нормативные правовые акты, издаваемые ВСНП и ПК ВСНП, Госсоветом КНР и подведомственными ему органами, местными органами государственной власти и местными правительствами, представляют собой разные уровни законодательства и имеют разную юридическую силу, однако являются составными частями текущей системы законодательства КНР.

Многоплановость. Вышеперечисленные нормативные правовые акты, по своей сути, отличаются от нормативных и подзаконных актов автономий, а также от законодательства особых экономических зон и Специальных административных районов Гонконг (Сянган) и Макао (Аомэнь). Нормативные и подзаконные акты автономий, а также законодательство Специальных административных районов Гонконг (Сянган) и Макао (Аомэнь) относятся к разряду нормативных актов местного характера, однако стоят особняком от них и не могут приравниваться друг к другу. Кроме того, административно-правовые акты Госсовета КНР обычно действуют на всей стране, в то время как нормативные акты автономий и Специальных административных районов не имеют силы в других районах страны. Таким образом, акты Госсовета КНР стоят выше последних в китайской законодательной иерархии. Тем не менее, нормативные акты автономий и Специальных административных районов могут не основываться на актах Госсовета КНР в отличие от, например, нормативных актов местного характера. В этом заключается многоплановость китайской законодательной системы.

Далее рассмотрим полномочия основных государственных органов КНР, обладающих законодательной инициативой.

Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП)

Высшим законодательным органом (а заодно и органом государственной власти) в Китае является однопалатное Всекитайское собрание народных представителей, состоящее из 2979 депутатов, избираемых местными СНП сроком на 5 лет. Сессии ВСНП созываются на ежегодной основе. Между сессиями полномочия ВСНП осуществляет ПК ВСНП, ответственный и подотчётный ВСНП.

На практике ВСНП утверждает решения, уже принятые руководством Коммунистической партии, которому принадлежит фактическая власть в стране.

Основные функции ВСНП заключаются в следующем:

  • Внесение изменений и дополнений в Конституцию КНР (изменения в Конституцию КНР вносятся по предложению ПК ВСНП или не менее одной пятой части депутатов ВСНП и принимаются большинством не менее двух третей голосов полного состава депутатов ВСНП);
  • Контроль исполнения Конституции КНР;
  • Разработка и внесение изменений в основные законодательные акты уголовного и гражданского права КНР (в том числе Закон КНР о выборах, Закон КНР о гражданстве и Закон КНР о браке);
  • Разработка и внесение изменений в законодательные акты о государственной структуре и иные основные акты страны;
  • Избрание членов ПК ВСНП;
  • Избрание и смещение Председателя КНР и его заместителя;
  • Утверждение и смещение Премьера Госсовета КНР, его заместителей и членов Госсовета КНР, министров, председателей государственных комитетов, главного ревизора, начальника секретариата Госсовета КНР;
  • Избрание и смещение председателя Центрального военного совета (далее — ЦВС) КНР и утверждение его членов по его представлению;
  • Избрание и смещение председателя Верховного народного суда КНР;
  • Избрание и смещение генерального прокурора Верховной народной прокуратуры КНР;
  • Рассмотрение и утверждение плана социально-экономического развития страны и отчетность о его исполнении;
  • Рассмотрение, утверждение и отчетность об исполнении государственного бюджета;
  • Изменение или отмена неверных решений, принятых ПК ВСНП;
  • Утверждение создания провинций, автономных районов и муниципальных образований центрального подчинения;
  • Принятие решений об образовании Специальных административных районов и их режиме;
  • Решение вопросов войны и мира;
  • Исполнение прочих функций и полномочий в качестве высшего органа государственной власти.

Кроме поправок в Конституцию КНР, остальные поправки, а также новые законодательные акты принимаются простым большинством.

ВСНП периодически создает комиссии по рассмотрению отдельных вопросов, стоящих перед государством.

Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей (ПК ВСНП)

В периоды времени между сессиями Всекитайского собрания народных представителей функции высшего органа государственной власти исполняет Постоянный комитет ВСНП, деятельность которого контролируется ВСНП.

В состав ПК ВСНП входят председатель, его заместители, начальник секретариата, члены ПК из числа депутатов ВСНП, которых избирает и снимает ВСНП. ПК избирается на тот же срок, что и ВСНП. Следует отметить, что функционеры, входящие в ПК ВСНП, не могут состоять на службе в государственных административных органах, органах суда и прокуратуры.

По общему правилу, ПК ВСНП проводит заседания раз в два месяца. Работой ПК ВСНП руководит председатель ПК ВСНП, который и созывает заседания ПК ВСНП. Председатель, заместители председателя и начальник секретариата образуют совет председателя, занимающийся важной текущей работой ПК ВСНП. Председатель ПК ВСНП и его заместители не могут занимать свои посты более двух сроков. Один срок составляет пять лет.

ПК ВСНП направляет работу шести особых Комитетов ВСНП: Комитета по делам экономики и финансов, Комитета по делам национальностей, Комитета по образованию, науке, культуре и здравоохранению, Комитета по иностранным делам и Правового комитета.

ПК ВСНП осуществляет следующие конкретные полномочия:

  • за исключением тех законодательных актов, которые должны приниматься Всекитайским собранием народных представителей, принятие законодательных актов и внесение в них изменений и дополнений;
  • в период между сессиями, внесение частичных изменений и дополнений в законодательные акты, принятые ВСНП, при условии, что эти дополнения и поправки не противоречат основным принципам данных актов;
  • толкование Конституции КНР и ее законодательных актов, а также оперативный контроль за исполнением Конституции;
  • в отсутствие проведения сессии ВСНП, изучение и утверждение отдельных поправок к плану социально-экономического развития страны и бюджету, в случае если в этом возникает необходимость в ходе их исполнения;
  • контроль деятельности Госсовета КНР, ЦВС, Верховного народного суда КНР и Верховной народной прокуратуры КНР;
  • отмена актов Госсовета КНР, не соответствующих Конституции КНР и ее законодательным актам;
  • отмена нормативных актов местного характера и постановлений органов государственной власти провинций, автономий и муниципальных образований центрального подчинения, не соответствующих Конституции КНР, ее законодательным актам и административно-нормативным актам Госсовета КНР;
  • в отсутствие проведения сессии ВСНП утверждение министров, председателей государственных комитетов, Генерального Ревизора и Генерального Секретаря Госсовета КНР по представлению Премьера Госсовета КНР;
  • в отсутствие проведения сессии ВСНП, по представлению Председателя ЦВС, утверждение других членов Комиссии;
  • по предложению Председателя Верховного народного суда КНР назначение либо смещение с должности Заместителей председателя и судей Верховного народного суда КНР, членов Судебной Комиссии и Председателя Военного Суда;
  • по рекомендации Генерального Прокурора Верховной народной прокуратуры КНР, назначение либо смещение с должности Заместителей генерального прокурора и прокуроров Верховной народной прокуратуры КНР, членов Прокурорской Комиссии и Главного прокурора Военной прокуратуры; утверждение, назначение либо смещение с должности главных прокуроров Народных прокуратур провинций, автономных районов или муниципальных образований центрального подчинения;
  • решение вопросов назначения или отзыва полномочных представителей за рубежом;
  • вынесение решений о ратификации или аннулировании договоров и важных соглашений, заключённых с зарубежными государствами;
  • введение системы рангов и званий военного и дипломатического персонала и других специальных рангов и званий;
  • введение системы государственных наград и почётных званий, а также решение вопросов их присуждения;
  • принятие решений о помиловании;
  • в отсутствие проведения сессий ВСНП, принятие решения об объявлении состояния войны в случае вооружённого нападения на страну или в рамках выполнения обязательств по международным договорам, касающимся совместной обороны против агрессии;
  • принятие решения о всеобщей или частичной мобилизации;
  • принятие решения о введении чрезвычайного положения по стране или в отдельных провинциях, автономных районах или муниципальных образованиях центрального подчинения;
  • исполнение иных функций и полномочий, делегированных ему ВСНП.

ПК ВСНП отчитывается по своей деятельности непосредственно перед ВСНП. По общему правилу, ПК ВСНП созывает сессию ВСНП раз в год. До начала сессии депутаты образуют делегации по избирательным округам. Перед каждой сессией ВСНП проводится подготовительное заседание, в ходе которого избираются Президиум сессии и глава секретариата данной сессии, а также повестка сессии. В период работы сессии ВСНП проводятся пленарные заседания с участием всех депутатов ВСНП и обсуждения по группам. Группу обычно составляют делегации от одной провинции, автономного района, муниципального образования центрального подчинения или вооружённых сил. Президиум руководит пленарными заседаниями сессии и делегирует обязанности председателя заседаний поочерёдно на нескольких лиц.

Функционеры из состава Госсовета КНР, ЦВС КНР, председатель Верховного народного суда КНР, а также генеральный прокурор Верховной народной прокуратуры КНР присутствуют на сессиях ВСНП, хотя и не имеют права принимать участие в голосовании. С разрешения Президиума сессии на заседаниях сессии ВСНП также могут присутствовать ответственные лица других государственных органов и общественных организаций.

По решению Президиума сессии на групповые обсуждения направляются законопроекты, представленные в ВСНП его депутатами, ПК ВСНП, специальными комиссиями ВСНП, Госсоветом КНР, ЦВС КНР, Верховным народным судом КНР, Верховной народной прокуратурой КНР. Данные законопроекты также рассматриваются специальными комиссиями ВСНП, которые занимаются подготовкой докладов по данным проектам, представляемых в Президиум сессии. По результатам обсуждения данных докладов Президиум сессии выносит решение о возможности либо невозможности представления законопроектов непосредственно на рассмотрение сессии для их последующего принятия. Голосование по решению депутатов может быть тайным либо открытым.

Государственный совет Китайской Народной Республики (Госсовет КНР)

Госсовет КНР является высшим органом исполнительной власти страны. Госсовет КНР занимается имплементацией законодательных актов, разработанных и принятых ВСНП и ПК ВСНП. Госсовет КНР несет перед ними ответственность и отчитывается напрямую им. В рамках своих полномочий Госсовет КНР принимает меры административного характера, разрабатывает и издает подзаконные административно-нормативные акты.

В состав Госсовета КНР входят Премьер Госсовета КНР, Вице-премьеры, члены Госсовета КНР, Генеральный Секретарь Госсовета КНР, руководители министерств и ведомств, председатели государственных комитетов, председатель Народного банка Китая, Генерального Ревизора КНР.

В начале XXI века в результате реструктуризации число министерств и комитетов Госсовета сократилось до 28. В том числе, при Госсовете КНР созданы и находятся следующие ведомства:

  • Комитет по контролю и управлению государственным имуществом, который занимается реформой государственных предприятий;
  • Комитет по контролю и управлению банковской отраслью, в функции которого входит контроль над финансовой сферой и обеспечение безопасности, устойчивости и эффективности финансовых систем страны;
  • Министерство торговли, которое получил функции Госкомитета по делам экономики и торговли и Министерства внешней торговли и внешнеэкономического сотрудничества.

* * *

В целом, следует отметить, что за последние 35 лет Китай проделал огромную работу по совершенствованию и настройке собственной системы законотворчества и разделения полномочий внутри этой системы. Закон об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств 1979 года положил начало реформе законодательной системы Китая. Согласно указанному закону СНП провинций и их постоянные комитеты пользуются правом утверждения нормативных актов местного характера. Принятая в 1982 году версия Конституции КНР признала результаты реформы на основании Закона от 1979 года, а также поспособствовала этой реформе, определив, что в качестве высшего законодательного органа выступает ВСНП совместно с ПК ВСНП, Госсовет КНР разрабатывает административно-нормативные акты, подведомственные Госсовету КНР ведомства и комитеты издают прочие подзаконные акты, национальные автономии принимают нормативные акты автономий и отдельно действующие положения. Далее в Закон от 1979 года дважды вносились поправки (в 1982 и 1986 годах), благодаря чему местные СНП и постоянные комитеты местных СНП провинций и муниципальных образований центрального подчинения, с разрешения Госсовета КНР, постепенно получили право утверждения нормативных актов местного характера. Одновременно было установлено, что правительства данных образований могут вырабатывать постановления и распоряжения. В те годы ВСНП и ПК ВНСП неоднократно давали полномочия Госсовету КНР и соответствующим органам власти «на местах» утверждать в отдельном порядке некоторые действующие положения. После возвращения Китаю Гонконга (Сянган) в 1997 году и Макао (Аомэнь) в 1999 году законодательство данных Специальных административных районов в составе КНР привнесло новые элементы и черты в действующую, на тот момент, в Китае систему разделения законодательных полномочий. К марту 2000 года вышеуказанная система была отражена в Законе КНР о законодательстве. С обнародованием Закона КНР о законодательстве система функционирования китайского законодательства в значительной степени обобщена и констатирована в этом законе конституционного значения. Таким образом, сформировалась новая система разделения законодательных полномочий, состоящая из высших органов законодательной власти (ВСНП и ПК ВСНП), Госсовета КНР с законодательной инициативой в части административно-нормативных актов и законодательства местного характера, отдельных нормативных актов автономий, отдельно действующих положений законодательства Специальных административных районов КНР. Такая система разделения законодательных полномочий базируется на вышеуказанных принципах «многоступенчатости» и «многоплановости».

Материал подготовлен на основании информации, представленной на http://www.npc.gov.cn/, http://www.gov.cn/.

Юрисдикция:  Китайская Народная Республика
Тематики:  Законодательный процесс

Copyright © 2008–2018 Дабл Ю Би Эл Дистрибьюшн. Все права защищены.
Любое копирование или воспроизведение информации, содержащейся в настоящем материале, полностью или частично, возможно только с разрешения Дабл Ю Би Эл Дистрибьюшн.



Перейти в раздел «Аналитика»