Предстоящее применение санкций в соответствии с внешнеполитическим курсом Великобритании продолжает оставаться одним из многих открытых вопросов, связанных с Brexit. Представители Управления применения финансовых санкций (англ. Office of Financial Sanctions Implementation, OFSI) подтвердили продолжение применения всех действующих санкций ЕС в период с даты окончательного выхода Великобритании из состава ЕС, который состоялся 31 января, до 31 декабря 2020 года. После истечения данного периода Соединенного Королевство сможет скорректировать распространение действия европейской санкционной программы на юрисдикцию. Отметим, что, несмотря на заявления представителей Великобритании и Европейского Союза относительно намерения максимального координирования своих действий в части санкционной политики, британское Правительство косвенно заявляет об использовании Brexit в качестве возможности потенциального усиления санкционного режима в соответствии с собственными пожеланиями. Опять же открытым остается вопрос, присоединится ли Соединенное Королевство к американской или европейской политике, в том числе по Ирану, или предпочтет ли разработать свою собственную позицию по вопросам санкций.
Закон о санкциях и противодействии легализации доходов, полученных преступным путем 2018 года (англ. Sanctions and Anti-Money Laundering Act 2018, SAMLA), являющийся основным нормативно-правовым актом, регламентирующим правоотношения по становлению и функционированию нового автономного санкционного режима, предоставляет Великобритании право отклоняться от санкций ЕС в ряде ключевых случаев. В указанном Законе также закреплен механизм исполнения Великобританией своих обязательств по наложению санкций ООН после завершения процедуры Brexit. В течение переходного периода санкции ООН и ЕС продолжат имплементироваться на территории Соединенного Королевства на основании законодательства Европейского Союза.
Применение санкций к субъектам, «принадлежащим на праве собственности» включенным в санкционные списки лицам и «контролируемым» ими
В соответствующем Руководстве Управления OFSI прямо указано, что санкции применяются к организациям, которые принадлежат на праве собственности соответствующему лицу или которые прямо или косвенно контролируются им.
Помимо прочего, в Руководстве закреплены факторы, подлежащие учету в случае установления факта наличия контроля над субъектами, не входящими в санкционные списки, со стороны соответствующих лиц.
По заявлениям Управления OFSI, новое Руководство не противоречит действующей британской практике по регулированию санкционных правоотношений. Факторы «контроля» отражают позицию регулятора, сформированную в 2018 году в рамках толкования профильной политики Евросоюза. Поэтому на текущий момент остается неясным, будут ли факторы контроля расходиться с нормами ЕС в условиях завершения процедуры Brexit.
Включение в санкционные списки посредством привидения сведений описательного характера
Законом SAMLA допускается включение физических и юридических лиц в санкционные списки посредством приведения описательной информации. Для придания описанию юридической силы оно должно являться «таковым, что разумное физическое лицо сможет идентифицировать того или иного субъекта». Законом ограничивается использование данного подхода случаем, когда по состоянию на соответствующий момент не представляется возможным «идентифицировать и поименно обозначать всех лиц, подпадающих под данное описание». Отметим, что на сегодняшний день такие ситуации не случались.
Управлением OFSI до сих пор не было опубликовано никаких разъяснений, в том числе в публикации от декабря прошлого года «Столкнулся ли я с санкционным субъектом» (англ. “Am I dealing with a sanctioned entity?”), относительно опубликования информации о включении физических или юридических лиц в санкционные списки посредством привидения сведений описательного характера. Кроме того, отсутствует разъяснение относительно возможности распространения действия санкций на лиц, которые «принадлежат на праве собственности» физическим лицам и организациям, которые были включены в санкционные списки посредством приведения описательной информации, или которые «контролируются» указанными лицами. В Руководстве, выпущенном в канун Brexit, отмечалось, что оно применяется только к санкционным режимам, не подпадающим под действие Закона SAMLA, что породило еще бóльшую правовую неопределенность.
Пока остается неясным, в каком объеме Великобритания будет использовать данное новое полномочие по включению соответствующих лиц в санкционные списки посредством привидения описательной информации, и польза подобных описаний для обеспечения комплаенса также остается открытым вопросом.
Генеральные лицензии в стиле США
В рамках действующих санкционных режимов Евросоюза и Великобритании не поддерживается американская концепция «генеральной лицензии», которая позволяет лицам осуществлять деятельность, которая в противном случае была бы запрещена, если бы они отвечали определенным установленным требованиям; при этом отсутствует обязанность по получению специальной лицензии. Вместе с тем на основании Закона SAMLA Великобритания сможет применять исключения в стиле «генеральной лицензии». При этом на сегодняшний день отсутствует информация, будут ли санкционные программы включать нормы о подобной генеральной лицензии.
Для лиц, подпадающих под юрисдикцию и Великобритании, и Евросоюза, британская генеральная лицензия не будет предусматривать исключение из необходимости получения специальной лицензии в соответствующих Государствах-членах ЕС, что усложнит систему соблюдения санкционных режимов.
Санкции, налагаемые в случае нарушения прав человека по мотивам «Дела Магнитского»
Министерство иностранных дел Великобритании дало понять, что будет использовать новые полномочия, закрепленные в Законе SAMLA, которые могут использоваться после Brexit, для привидения информации о лицах, которые подозреваются в нарушении прав человека и коррупции. США стали лидером в реализации санкций в результате нарушения прав человека и совершения коррупционных деяний в рамках Закона Магнитского. С тех пор данную практику стали применять и другие государства, в том числе Канада.
Несмотря на то, что Казначейство Великобритании осуществило свои полномочия по автономному включению с санкционные списки отдельных террористов и террористических групп в соответствии с Законом о замораживании террористических активов 2010 года (англ. Terrorist Asset Freezing Act 2010), полномочия по усилению санкций, закрепленные в Законе SAMLA, могут означать, что лицам, подпадающим под юрисдикцию Великобритании, необходимо будет приложить больше усилий для обеспечения соблюдения нормативных требований, установленных в рамках британских санкций, в дополнение к санкционной программе ЕС.
Европейский Союз также объявил о планах ввести санкции против нарушения прав человека, однако на сегодняшний день начался только подготовительный этап соответствующий работы и, таким образом, подобные санкции будут введены в долгосрочной перспективе. При этом возможности ЕС также являются более скудными по сравнению с усилиями Великобритании в условиях завершения процедуры Brexit, учитывая необходимость консенсуса во всем блоке.
Потенциальная возможность активного правоприменения
Хотя исторически в Государствах-членах ЕС санкции нарушались лишь в минимальной степени, Соединенное Королевство неоднократно говорило о грядущих мерах по активному правоприменению; речь шла о первых денежных штрафах, которые налагаются относительно новым регулятором (Управлением OFSI) и высокой оценке ФАТФ за продвижение применения финансовых санкций на общемировом уровне. Кроме того, исходя из последних рекомендаций, Управление OFSI, по всей вероятности, намерено продолжать активную правоприменительную деятельность, устанавливая структуру для определения связей между Соединенным Королевством, которые позволят привести деятельность, осуществляемую за пределами Великобританию, в сферу правоприменительной практики Управления OFSI.
К примеру, представители OFSI заявляли о намерении применить санкционные ограничения к лицам, которые «осуществляют деятельность на территории» Великобритании, в дополнение к гражданам Великобритании, зарегистрированным в Великобритании юридическим лицам и лицам, расположенным на территории Соединенного Королевства. Это означает, что на компании, зарегистрированные за пределами Соединенного Королевства, может распространяться действие санкций Управления OFSI в случае продажи товаров британским потребителям. Кроме того, в своем Руководстве от 2017 года Управление OFSI указывало, что оно может регламентировать операции с использованием британских клиринговых услуг, мер, которые принимаются за рубежом, но указание о принятии которых исходит из Великобритании, а также финансовых продуктов или страховых полисов, приобретенных на рынках Великобритании, но находящихся или использующихся за границей. Управление OFSI озвучивало свои намерения относительно ограничения сферы своих полномочий, заявляя, что оно «не будет искусственно приносить в британскую власть то, что не подпадает под ее действие».
Соединенное Королевство также закладывает основу для расширения потенциального трансграничного сотрудничества в области реализации санкций со своими международными партнерами. Автономный санкционный режим будет содержать расширенные положения об обмене информацией, позволяющие Управлению OFSI и другим компетентным органам Великобритании раскрывать информацию, касающуюся осуществления и применения экономических санкций, органам власти, находящимся за пределами Соединенного Королевства, включая американское Управление по контролю над иностранными активами (англ. Office of Foreign Assets Control, OFAC).
Учитывая усиление правоприменительных полномочий Управления OFSI, граждане Великобритании, зарегистрированные в Великобритании организации и все лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность в Соединенном Королевстве, должны осознавать возросший потенциал для реализации санкций.
Санкционные программы, основанные на осуществляемой деятельности
Помимо наложения вышеуказанных санкций на основании санкционных списков, ЕС также ведет перечень запрещенных видов деятельности в определенных странах или с участием определенных лиц, в частности, в рамках режима секторальных санкции по России. В ожидании выхода Великобритании из состава ЕС без формальной договоренности (англ. “no-deal Brexit”), когда данный вопрос активно обсуждался в СМИ и на официальном уровне, Управлением OFSI были опубликованы данные об автономных санкционных режимах Великобритании, включая британскую версию секторального режима по ЕС. Данные автономные режимы получат юридическую силу по окончании переходного периода. По последним данным Управления OFSI, большинство санкционных режимов, предусмотренных Законом SAMLA, начнут действовать не ранее 1 января 2021 года. Несмотря на то обстоятельство, что новые режимы основаны на европейских аналогах, между ними имеются существенные различия:
- Лица, на которые не распространяется действие секторальных санкций — в соответствии с отраслевыми санкциями ЕС по России лицам ЕС запрещено оказывать «инвестиционные услуги», выдавать кредиты или совершать операции с новыми облигациями, акциями и аналогичными финансовыми инструментами, выпущенными некоторыми российскими банками, оборонными или энергетическими предприятиями. Таким образом, компаниям, осуществляющим деятельность в Соединенном Королевстве и Европейском Союзе, может потребоваться получить разрешение для работы с учрежденными в ЕС дочерними предприятиями организаций, подпадающих под действие секторальных санкций.
- Расширение значения термина «финансовая помощь» — в рамках секторальных санкций ЕС также запрещается продажа, поставка и оказание «финансовой помощи» в связи с определенными товарами военного назначения или товарами для конечного использования для глубоководной добычи нефти или. Суд Европейского Союза недавно постановил, что «финансовая помощь» в соответствии с нормами ЕС не включает обработку платежей, несмотря на указания Еврокомиссии об обратном. Поэтому в британской автономной версии подобных ограничений прямо указывается, что случаи запрета оказания финансовых услуг включают предоставление услуг по осуществлению платежей и совершению денежных переводов (при этом, по оценкам специалистов, предполагается, что в британском законодательстве термин «финансовая помощь» будет являться более широким).
Программа по Ирану
Освещение темы санкций не может являться полным без упоминания Ирана. С момента выхода США из заключительной фазы переговоров между Ираном и группой государств, известных как 5+1, относительно ядерной программы Ирана (Совместный комплексный план действий — англ. Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA), разрабатывались дополнительные санкционные списки и вводились вторичные санкции (направленные на воспрепятствование иностранным компаниям и иностранным финансовым учреждениям осуществлять деятельность в ключевых секторах Ирана). Соединенное Королевство, наряду с Европейским Союзом, неизменно стремится придерживаться указанного Плана и разрабатывать механизмы, облегчающие торговые отношения. Однако в связи с ростом напряженности в отношениях с США Иран объявил об отказе исполнять свои обязательства в рамках Плана JCPOA по ограничению количества ядерных центрифуг. В ответ на данное заявление Великобритания присоединилась к Франции и Германии, которые намерены запустить механизм разрешения споров в рамках Плана JCPOA, в целях установления того факта, нарушает ли Иран условия Плана.
Отметим, что исторически Соединенное Королевство поддерживало программу ЕС по Ирану, но в результате Brexit оно получило право скорректировать свой подход по данному вопросу при возникновении соответствующего желания.